miércoles, 29 de junio de 2016

Aplicación o no del Código Nacional de Procedimientos Penales

En el Código Nacional de Procedimientos Penales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el cinco de marzo de dos mil catorce se incluyó un artículo Tercero Transitorio que a la letra señala:

“El Código Federal de Procedimientos Penales publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de agosto de 1934, y los de las respectivas entidades federativas vigentes a la entrada en vigor del presente Decreto, para efectos de su aplicación en los procedimientos penales iniciados por hechos que ocurran a partir de la entrada en vigor del presente Código, quedarán abrogados, sin embargo respecto a los procedimientos penales que a la entrada en vigor del presente ordenamiento se encuentren en trámite, continuarán su sustanciación de conformidad con la legislación aplicable en el momento del inicio de los mismos.

Toda mención en otras leyes u ordenamientos al Código Federal de Procedimientos Penales o a los códigos de procedimientos penales de las entidades federativas que por virtud del presente Decreto se abrogan, se entenderá referida al presente Código.”


Este artículo Tercero Transitorio fue materia de reforma en la Miscelánea Penal publicada en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de junio de dos mil dieciséis. La nueva redacción es como sigue:


“El Código Federal de Procedimientos Penales publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de agosto de 1934, y los de las respectivas entidades federativas vigentes a la entrada en vigor del presente Decreto, quedarán abrogados para efectos de su aplicación en los procedimientos penales que se inicien a partir de la entrada en vigor del presente Código, sin embargo respecto a los procedimientos penales que a la entrada en vigor del presente ordenamiento se encuentren en trámite, continuarán su sustanciación de conformidad con la legislación aplicable en el momento del inicio de los mismos.

En consecuencia el presente Código será aplicable para los procedimientos penales que se inicien a partir de su entrada en vigor, con independencia de que los hechos hayan sucedido con anterioridad a la entrada en vigor del mismo.”

Esta modificación incluyó dos cuestiones: la primera, que se cambió el orden del primer párrafo para mayor claridad en la redacción (las palabras “quedarán abrogados” en el caso inicial se colocaba en una muy barroca redacción que finalmente se tradujo en una forma más ordinaria de construcción sintáctica); la segunda, que se aclaró que el nuevo Código se aplicaría en todos los casos de procedimientos penales iniciados luego de iniciada de su vigencia, sin importar que los hechos fueran anteriores a la misma.

Ahí está, justamente, el meollo del asunto, en la expresión “procedimientos penales”.

El Código Federal de Procedimientos Penales, ley que es precisamente la que abroga el Código Nacional de Procedimientos Penales, establece en su artículo 1:

“Artículo 1o.- El presente Código comprende los siguientes procedimientos:

I.- El de averiguación previa a la consignación a los tribunales, que establece las diligencias legalmente necesarias para que el Ministerio Público pueda resolver si ejercita o no la acción penal;

II.- El de preinstrucción, en que se realizan las actuaciones para determinar los hechos materia del proceso, la clasificación de éstos conforme al tipo penal aplicable y la probable responsabilidad del inculpado, o bien, en su caso, la libertad de éste por falta de elementos para procesar;

III.- El de instrucción, que abarca las diligencias practicadas ante y por los tribunales con el fin de averiguar y probar la existencia del delito, las circunstancias en que hubiese sido cometido y las peculiares del inculpado, así como la responsabilidad o irresponsabilidad penal de éste;

IV.- El de primera instancia, durante el cual el Ministerio Público precisa su pretensión y el procesado su defensa ante el Tribunal, y éste valora las pruebas y pronuncia sentencia definitiva;

V.- El de segunda instancia ante el tribunal de apelación, en que se efectúan las diligencias y actos tendientes a resolver los recursos;

VI.- El de ejecución, que comprende desde el momento en que cause ejecutoria la sentencia de los tribunales hasta la extinción de las sanciones aplicadas;

VII.- Los relativos a inimputables, a menores y a quienes tienen el hábito o la necesidad de consumir estupefacientes o psicotrópicos.”

Por su parte, el artículo 4 del mismo ordenamiento procesal señala:

“Artículo 4o.- Los procedimientos de preinstrucción, instrucción y primera instancia, así como la segunda instancia ante el tribunal de apelación, constituyen el proceso penal federal, dentro del cual corresponde exclusivamente a los tribunales federales resolver si un hecho es o no delito federal, determinar la responsabilidad o irresponsabilidad penal de las personas acusadas ante ellos e imponer las penas y medidas de seguridad que procedan con arreglo a la ley. Durante estos procedimientos, el Ministerio Público y la Policía Judicial bajo el mando de aquél, ejercitarán, en su caso, también las funciones que señala la fracción II del artículo 2; y el Ministerio Público cuidará de que los tribunales federales apliquen estrictamente las leyes relativas y de que las resoluciones de aquéllos se cumplan debidamente.”

Como podemos ver, “proceso” es un todo complejo, compuesto por varios “procedimientos”, de donde afirmamos que proceso penal no es igual a procedimiento penal.

Si el artículo Transitorio señala que el Código Nacional de Procedimientos Penales se aplicará para los “procedimientos penales” que se encuentren en trámite a la fecha en que inicie su vigencia, en materia federal ocurrirá esto en cada uno de los procedimientos que menciona el Código abrogado, ya que con esa ley se inició. 

Esto significa que, si se encuentra en trámite una averiguación previa a la entrada en vigor del nuevo Código, se seguirá la integración de aquella indagatoria con la legislación abrogada; si se encuentra en curso la etapa de instrucción, se aplicará aquel ordenamiento, y así sucesivamente.

Sin embargo, también significa que, aplicando la ley tal y como se encuentra redactada, no podría ejercitarse la acción penal conforme el sistema tradicional si la averiguación previa se concluye luego de la vigencia del nuevo Código, ya que se trataría de incoar un procedimiento penal distinto (preinstrucción) que ha desaparecido; no podría tramitarse una segunda instancia a partir de una apelación de una sentencia dictada luego de la vigencia del Código Nacional, y así en los demás casos.

¿La razón? Pues simplemente porque el Código Federal de Procedimientos Penales establece claramente cuáles son éstos (los procedimientos penales) que regula (de hecho, de ahí su nombre en plural) e incluso, habla de cómo un conjunto de procedimientos integra un proceso penal; la cuestión es que el Tercero Transitorio, al establecer la abrogación legislativa, señala específicamente “procedimientos” y no “procesos”.

Y, aun así, la averiguación previa quedaría fuera, pues no es parte del proceso penal.

Con esto, podríamos tener indagatorias perfectamente integradas conforme la ley abrogada, ineficaces frente al nuevo orden imperante; preinstrucciones que no podrían concluir con un auto de formal prisión o sentencias que no podrían ser apelables en los términos acostumbrados, ya que la abrogación se inserta en momentos muy específicos del proceso penal, al que hemos perdido la costumbre de identificar como conjunto de “procedimientos penales” y creer que uno otros son lo mismo.

Una nota final: hay legislaciones estatales que hablan de “procedimiento penal” y no de “proceso penal”, incluyendo en aquél como etapas lo que en otros se individualiza, como en el caso federal.

miércoles, 22 de junio de 2016

Breves comentarios a la reforma a la Ley de Amparo contenida en la Miscelánea Penal

 La Miscelánea Penal, publicada en el Diario Oficial de la Federación, modifica, entre otros ordenamientos, la Ley de Amparo. Haremos un breve repaso al respecto:

1. Como parte del mandato contenido en la fracción VIII del apartado B del artículo 20 de la Constitución General de la República, se modificó el artículo 12 a efecto de señalar que, en el juicio de amparo en materia penal, además de la administrativa, civil, mercantil y laboral tratándose del patrón, el autorizado para oír notificaciones por parte del quejoso o del tercero interesado debe necesariamente acreditar encontrarse autorizado legalmente para ejercer la profesión de abogado.

En caso de no dedicarse al ejercicio de la abogacía, el autorizado solo podrá imponerse de autos y oír notificaciones, pero sin tener facultades para interponer recursos, ofrecer y rendir pruebas, alegar en las audiencias, solicitar su suspensión o diferimiento y realizar cualquier acto que resulte necesario para defender los intereses del autorizante.

2. El artículo 61, que establece las causales de improcedencia del juicio de amparo, fue modificado en aras de lograr mayor claridad por lo que hace a las excepciones al Principio de Definitividad en cuestiones judiciales a que se refiere la fracción XVIII del precepto en comento, particularmente en la materia penal.

Esta fracción señala la improcedencia del juicio de amparo en los casos en que se impugnen resoluciones de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, respecto de las cuales conceda la ley ordinaria algún recurso o medio de defensa dentro del procedimiento, en virtud del cual puedan ser modificadas, revocadas o nulificadas. 

Como excepción a lo anterior, se reformó el inciso b) para retirar los autos de vinculación a proceso, que fueron remitidos al inciso d) (adicionado) e incluir cualquier tipo de auto que establezca providencias precautorias o impongan medidas cautelares restrictivas de la libertad.

Es importante destacar que el Código Nacional de Procedimientos Penales distingue entre providencias precautorias y medidas cautelares. Las primeras son tendientes a garantizar la reparación del daño y consisten en embargo de bienes y la inmovilización de cuentas y demás valores que se encuentren dentro del sistema financiero; las medidas cautelares serán impuestas para asegurar la presencia del imputado en el procedimiento, garantizar la seguridad de la víctima u ofendido o del testigo, o evitar la obstaculización del procedimiento. 

Así, la excepción opera en el caso de providencias precautorias y, en el caso de medidas cautelares, cuando son restrictivas de la libertad.

3. Se modificó el artículo 73 a efecto de ampliar el término en el cual deben hacerse públicos los proyectos de sentencia que serán discutidos en las sesiones del Pleno o de las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, así como en los Tribunales Colegiados de Circuito, cuando se trate de resoluciones sobre constitucionalidad o convencionalidad de normas generales o bien amparos colectivos.

Previo a la reforma, el plazo para la publicación era simultánea a la correspondiente a la lista de sesión, que es de tres días, conforme el artículo 184 de la Ley de Amparo. Ahora la publicación debe hacerse tres días antes de que se publique la referida lista.

Igualmente, con el fin de regular lo anterior, se adicionó un párrafo que señala que corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación y al Consejo de la Judicatura Federal regular, mediante acuerdos generales, la publicidad de los proyectos de sentencia.

4. Se modifican los párrafos segundo y tercero del artículo 75 para matizar lo relativo a las pruebas en el juicio de amparo penal.

Recordemos que en el amparo no se admitirán pruebas que no se hubieren rendido ante la responsable para la emisión del acto reclamado, excepto cuando el quejoso no tuvo oportunidad de ofrecer pruebas ante la responsable, en cuyo caso lo hará ante el órgano de amparo. Igualmente, la autoridad que conoce del amparo deberá recabar oficiosamente las pruebas rendidas ante la responsable y las actuaciones que estime necesarias para la resolución del asunto.

En ambos casos, nos dice la reciente reforma, el Juez de Distrito deberá cerciorarse de que las pruebas que se desahoguen en el amparo no impliquen violación a la oralidad o a los principios que rigen en el proceso penal acusatorio.

Esto significa un gran cambio, pues las diligencias probatorias en el procedimiento constitucional, en materia penal, deberán observar tanto la Oralidad como el resto de los Principios que informan el nuevo sistema de justicia, es decir, Publicidad, Contradicción, Concentración, Continuidad e Inmediación.

5. La modificación al artículo 77 implica excluir del efecto inmediato de la sentencia que concede el amparo al auto de vinculación a proceso y, en su lugar, se establece la ejecución inmediata, además de los casos de órdenes de aprehensión, las providencias precautorias o los autos que establezcan medidas cautelares restrictivas de la libertad con motivo de delitos que la ley no considere como graves o respecto de los cuales no proceda la prisión preventiva oficiosa conforme la legislación procedimental aplicable.

En este aspecto, los casos citados constituyen una excepción a la regla que impera en la ejecución de las sentencias de amparo, que solo es factible una vez que causa estado, ya que se hubiera cumplido el término que la Ley de Amparo prevé para la interposición del Recurso correspondiente, sin que se hubiere hecho o bien porque, interpuesto éste, sea resuelto por el tribunal de alzada.

Esta es una modificación importante, ya que, al concederse el amparo contra el auto de vinculación a proceso, éste quedaría insubsistente y, por tanto, concluido el proceso mismo, antes de que adquiriera firmeza la sentencia de amparo, con las dificultades inherentes a un cambio de sentido de la primera a la segunda instancia constitucional.

Ya hemos anotado anteriormente la diferencia entre providencias precautorias y medidas cautelares, por lo que me remito al apartado 2.

6. El artículo 79 incluye una adición que realmente no formó parte de la iniciativa original, ni de la aprobación del Senado como Cámara de origen; se trata de un añadido en la Cámara de Diputados de la que no hemos podido encontrar explicación alguna. El texto incluido señala que en los casos de leyes declaradas inconstitucionales por jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o Plenos de Circuito; menores, incapaces o que afecte la integridad de la familia; materia penal; materia agraria en favor de ejidos o comunidades o sus integrantes; laboral en favor del trabajador o cuando de se trate de personas que por sus condiciones de pobreza o marginación se encuentren en clara desventaja social para su defensa en el juicio, deberá suplirse la deficiencia de los conceptos de violación o agravios, expresando en la sentencia “cuando la suplencia derive de un beneficio”.

A mi parecer, la redacción correcta sería “cuando de la suplencia derive un beneficio”, lo que sería más congruente y comprensible, dado que entonces podríamos entender que, si la suplencia no genera algo favorable, no es necesario expresarlo.

7. En relación con el informe justificado que debe rendir la autoridad responsable en el amparo, se señala en el artículo 117 reformado que, en la materia procesal penal, deberá acompañarse al mismo con un índice cronológico del desarrollo de la audiencia en la que se haya dictado el acto reclamado, en el que se indique la intervención de cada una de las partes, con el objetivo de permitir al juez de amparo el debido análisis de las audiencias del procedimiento penal y con ello estar en posibilidad de allegarse de los medios necesarios para su resolución. Recordemos que el informe en esta materia se rinde en medios magnéticos donde conste el desarrollo del procedimiento oral en cada una de las audiencias correspondientes.

8. Con el fin de que no exista la posibilidad de omitir alguna cuestión que deba analizarse en el juicio de amparo en materia penal, el artículo 124 incluye ahora la obligación de analizar íntegramente las videograbaciones que se alleguen a los autos, pues recordemos que se debe garantizar el estudio completo de todos los medios probatorios.

9. En el artículo 128 se incluye la limitación expresa para otorgar la suspensión respecto de las órdenes o medidas de protección dictadas en términos de la legislación aplicable por alguna autoridad administrativa o jurisdiccional para salvaguardar la seguridad o integridad de una persona y la ejecución de una técnica de investigación o medida cautelar concedida por autoridad judicial.

Quedan excluidas de la prohibición, entonces, las providencias precautorias de embargo de bienes y la inmovilización de cuentas y demás valores que se encuentren dentro del sistema financiero, por lo cual, en estos dos casos, sí será procedente la suspensión.

10. El adicionar en el artículo 138 la obligación de ponderar la apariencia de buen derecho en relación con la contravención de disposiciones de orden público, además del interés social.

El concepto de “disposiciones de orden público” es bastante complejo, pues, de principio, todas las leyes son de orden público. Evidentemente se trata de un contenido de mayor profundidad. Para esto y por no ser el propósito de este trabajo un análisis de gran calado sobre este tema (que dejaremos para próxima ocasión), transcribo un criterio jurisprudencial que puede ayudarnos para entender esta adición:

“Época: Octava Época 
Registro: 228764 
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito 
Tipo de Tesis: Aislada 
Fuente: Semanario Judicial de la Federación 
Tomo III, Segunda Parte-1, Enero-Junio de 1989 
Materia(s): Común 
Tesis: 
Página: 516 

ORDEN PUBLICO. ALCANCE DEL CONCEPTO PARA EFECTOS DE LA SUSPENSION.

No es ajeno a la función de los juzgadores apreciar la existencia del orden público en los casos concretos que les someten para su resolución; de ahí que corresponda al juzgador, haciendo uso de la facultad que como tal está dotado, apreciar cada caso concreto que se le presente y determinar, tomando en consideración las circunstancias del mismo, si de concederse la suspensión se seguiría perjuicio al interés social y se contravendrían disposiciones de orden público, dado que no basta que el acto se funde formalmente en una ley de interés público, o que en forma expresa o implícita pretenda seguir una finalidad de interés social, para que la suspensión sea improcedente conforme al artículo 124 de la Ley de Amparo, sino que es menester que las autoridades responsables aporten al ánimo del juzgador elementos de convicción suficientes para que pueda razonablemente estimarse que, en el caso concreto que se plantee, la concesión de la suspensión causaría tales perjuicios al interés social o que implicaría una contravención directa e ineludible, por los efectos de la suspensión, a la disposición de orden público, no sólo para el apoyo formalmente buscado en dichas disposiciones, sino por las características materiales del acto mismo.

TERCER TRIBUNAL COLEGIADO DEL SEXTO CIRCUITO.

Amparo en revisión 30/89. Carolina Santillana Orduña. 1o. de marzo de 1989. Unanimidad de votos. Ponente: Oscar Vázquez Marín. Secretaria: María de la Paz Flores Berruecos.”

11. El artículo 165 se modifica para cambiar la expresión “juez penal” por “órgano jurisdiccional”. Sin embargo, además de esto, tiene una modificación que merece especial atención.

El texto previo a la reforma del precepto en cuestión señala: 

“Artículo 165. Cuando el acto reclamado afecte la libertad personal del quejoso y se encuentre a disposición del Ministerio Público por cumplimiento de orden de detención del mismo, la suspensión se concederá para el efecto de que dentro del término de cuarenta y ocho horas o en un plazo de noventa y seis, tratándose de delincuencia organizada, contadas a partir del momento de la detención, sea puesto en libertad o consignado ante el juez penal correspondiente.

Cuando el quejoso se encuentre a disposición del Ministerio Público por haber sido detenido en flagrancia, el plazo se contará a partir de que sea puesto a su disposición.

En cualquier caso distinto de los anteriores en los que el Ministerio Público restrinja la libertad del quejoso, la suspensión se concederá para el efecto de que sea puesto en inmediata libertad o consignado a su juez”

El texto modificado queda de la siguiente manera, resaltándose lo reformado:

“Artículo 165. Cuando el acto reclamado afecte la libertad personal del quejoso y se encuentre a disposición del Ministerio Público por cumplimiento de orden de detención del mismo, salvo el caso de la detención por caso urgente, la suspensión se concederá para el efecto de que dentro del término de cuarenta y ocho horas o en un plazo de noventa y seis, tratándose de delincuencia organizada, contadas a partir del momento de la detención, sea puesto en libertad o a disposición ante el órgano jurisdiccional correspondiente.

Cuando el quejoso se encuentre a disposición del Ministerio Público por haber sido detenido en flagrancia o caso urgente, el plazo contará a partir de que sea puesto a disposición.

En cualquier caso distinto de los anteriores y en la detención por caso urgente, en los que el Ministerio Público restrinja la libertad del quejoso, la suspensión se concederá para el efecto de que sea puesto en inmediata libertad o a disposición ante el órgano jurisdiccional correspondiente.”

La detención por caso urgente, acorde lo señalado en el artículo 16 Constitucional, se configura cuando se trate de delito grave así calificado por la ley y ante el riesgo fundado de que el indiciado pueda sustraerse a la acción de la justicia, siempre y cuando no se pueda ocurrir ante la autoridad judicial por razón de la hora, lugar o circunstancia, en cuyo caso el Ministerio Público podrá, bajo su responsabilidad, ordenar su detención, fundando y expresando los indicios que motiven su proceder.

Como podemos ver, el primer párrafo reformado da a entender que el Ministerio Público es precisamente quien ordena la detención, lo que es acorde a la Constitución; se habla de un plazo de cuarenta y ocho o bien noventa y seis horas para liberar al individuo o bien ponerlo a disposición del órgano jurisdiccional, como efecto de la suspensión, lo que se deduce de los dos primeros párrafos de este artículo y que, además, es congruente con el artículo 16 Constitucional.

Sin embargo, el tercer párrafo señala que, en los casos de detención en caso urgente, la suspensión tiene el efecto de que se le ponga en inmediata libertad o a disposición del órgano jurisdiccional. Entonces ¿hay plazo de cuarenta y ocho o noventa y seis horas o no?

Por una parte, ese término está previsto en la Constitución; sin embargo, la misma Constitución, en su artículo 1, se dice que las normas deben interpretarse favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia, con lo cual debería prevalecer el primer y tercer párrafo que limita la facultad del Ministerio Público.

12. El artículo 166 fue adicionado con un párrafo que remite al artículo 128 (comentado líneas arriba) en cuanto a las órdenes o medidas de protección impuestas en cualquier etapa de un procedimiento penal.

Estas órdenes o medidas no son suspendibles.

13. En el artículo 170 se precisó claramente que todo tipo de sentencias en materia penal pueden ser impugnadas, vía amparo directo, por la víctima u ofendido del delito, en virtud de que, antes de la modificación, se limitaba el artículo a señalar que eran impugnables por éstos las sentencias absolutorias y los autos referidos a la libertad del imputado.

Igualmente se reformó este precepto para resolver un añejo cuestionamiento en torno a ¿cuándo inicia el juicio?

Claramente se señala ahora en la Ley de Amparo que el juicio inicia con la presentación de la demanda, en tanto que, en materia penal, el proceso empieza con la audiencia inicial ante el juez de control.

De esta forma, cualquier acto previo o posterior a esos momentos indicados serán considerados actos previos, fuera de juicio. 

14. En el artículo 173 se contemplan los casos en que se consideran violadas las leyes del procedimiento penal con trascendencia a las defensas del quejoso. Este precepto cambió totalmente pues estableció ahora dos grandes apartados, dependiendo del sistema procesal aplicable. Por tal motivo transcribo el artículo en su totalidad, tal como queda luego de su modificación:

“Artículo 173. En los juicios del orden penal se considerarán violadas las leyes del procedimiento con trascendencia a las defensas del quejoso, cuando:

Apartado A. Sistema de Justicia Penal Mixto

I. No se le haga saber el motivo del procedimiento o la causa de la acusación y el nombre del acusador particular si lo hubiere;

II. No se le permita nombrar defensor, en la forma que determine la ley; cuando no se le haga saber el nombre del adscrito al juzgado o tribunal que conozca de la causa, si no tuviere quien lo defienda; cuando no se le facilite la manera de hacer saber su nombramiento al defensor designado; cuando se le impida comunicarse con él o que dicho defensor lo asista en alguna diligencia del proceso, o cuando, habiéndose negado a nombrar defensor, sin manifestar expresamente que se defenderá por sí mismo, no se le nombre de oficio;

III. Habiéndolo solicitado no se le caree, en presencia del juez, en los supuestos y términos que establezca la ley;

IV. El juez no actúe con secretario o con testigos de asistencia, o cuando se practiquen diligencias en forma distinta de la prevenida por la ley;

V. No se le cite para las diligencias que tenga derecho a presenciar o cuando sea citado en forma ilegal, siempre que por ello no comparezca; cuando no se le admita en el acto de la diligencia, o cuando se le coarten en ella los derechos que la ley le otorga;

VI. No se respete al imputado el derecho a declarar o a guardar silencio, la declaración del imputado se obtenga mediante incomunicación, intimidación, tortura o sin presencia de su defensor o cuando el ejercicio del derecho a guardar silencio se utilice en su perjuicio;

VII. No se le reciban las pruebas que ofrezca legalmente, o cuando no se reciban con arreglo a derecho;

VIII. Se le desechen los recursos que tuviere conforme a la ley, respecto de providencias que afecten partes substanciales del procedimiento y produzcan indefensión de acuerdo con las demás fracciones de este mismo artículo;

IX. No se le suministren los datos que necesite para su defensa;

X. Se celebre la audiencia de derecho sin la asistencia del Agente del Ministerio Público a quien corresponda formular la requisitoria, sin la del juez que deba fallar o la del secretario o testigos de asistencia que deban autorizar el acto, así como el defensor;

XI. La sentencia se funde en la confesión del reo, si estuvo incomunicado antes de otorgarla, o si se obtuvo su declaración por medio de intimidación, tortura o de cualquiera otra coacción;

XII. La sentencia se funde en alguna diligencia cuya nulidad establezca la ley expresamente;

XIII. Seguido el proceso por el delito determinado en el auto de formal prisión, el quejoso fuere sentenciado por diverso delito;

No se considerará que el delito es diverso cuando el que se exprese en la sentencia solo difiera en grado del que haya sido materia del proceso, ni cuando se refiera a los mismos hechos materiales que fueron objeto de la averiguación siempre que, en este último caso el Ministerio Público haya formulado conclusiones acusatorias cambiando la clasificación del delito hecha en el auto de formal prisión o de sujeción a proceso, y que el quejoso hubiese sido oído en defensa sobre la nueva clasificación, durante el juicio propiamente tal, y

XIV. En los demás casos análogos a los de las fracciones anteriores, a juicio del órgano jurisdiccional de amparo.

Apartado B. Sistema de Justicia Penal Acusatorio y Oral

I. Se desarrolle cualquier audiencia sin la presencia del órgano jurisdiccional actuante o se practique diligencias en forma distinta a la prevenida por la ley;

II. El desahogo de pruebas se realice por una persona distinta a la autoridad judicial que deba intervenir;

III. Intervenga en el juicio el órgano jurisdiccional que haya conocido del caso previamente;

IV. La presentación de argumentos y pruebas en el juicio no se realice de manera pública, contradictoria y oral, salvo las excepciones previstas por la legislación procedimental aplicable;

V. La oportunidad para sostener la acusación o la defensa no se realice en igualdad de condiciones;

VI. No se respete al imputado el derecho a declarar o guardar silencio, la declaración del imputado se obtenga mediante incomunicación, intimidación, tortura o sin presencia de su defensor, o cuando el ejercicio del derecho a guardar silencio se utilice en su perjuicio;

VII. El Órgano jurisdiccional reciba a una de las partes para tratar el asunto sujeto a proceso sin la presencia de la otra, salvo las excepciones previstas por la legislación procedimental aplicable;

VIII. El imputado no sea informado, desde el momento de su detención en su comparecencia ante el Ministerio Público o ante el órgano jurisdiccional, de los hechos que se le imputan y los derechos que le asisten;

IX. No se le haga saber o se le niegue al imputado extranjero, el derecho a recibir asistencia consular de las embajadas o consulados del país respecto del que sea nacional, salvo que haya declinado fehacientemente a este derecho;

X. No se reciban al imputado los medios de prueba o pruebas pertinentes que ofrezca o no se reciban con arreglo a derecho, no se le conceda el tiempo para el ofrecimiento de pruebas o no se le auxilie para obtener la comparecencia de las personas de quienes ofrezca su testimonio en los términos señalados por la ley;

XI. El imputado no sea juzgado en audiencia pública por un juez o tribunal, salvo cuando se trate de los casos de excepción precisados por las disposiciones aplicables;

XII. No se faciliten al imputado todos los datos que solicite para su defensa y que consten en el procedimiento o se restrinja al imputado y a la defensa el acceso a los registros de investigación cuando el primero esté detenido o se pretenda recibirle declaración o entrevistarlo;

XIII. No se respete al imputado el derecho de contar con una defensa adecuada por abogado que elija libremente desde el momento de su detención, o en caso de que no quiera o no pueda hacerlo, el juez no le nombre un defensor público, o cuando se impida, restrinja o intervenga la comunicación con su defensor; cuando el imputado sea indígena no se le proporcione la asistencia de un defensor que tenga conocimiento de su lengua y cultura, así como cuando el defensor no comparezca a todos los actos del proceso;

XIV. En caso de que el imputado no hable o entienda suficientemente el idioma español o sea sordo o mudo y no se le proporcione la asistencia de un intérprete que le permita acceder plenamente a la jurisdicción del Estado, o que tratándose de personas indígenas no se le proporcione un intérprete que tenga conocimiento de su lengua y cultura;

XV. Debiendo ser juzgado por una autoridad judicial, no se integre en los términos previstos en la ley o se le juzgue por otro tribunal;

XVI. No se permite interponer los recursos en los términos que la ley prevea respecto de las providencias que afecten partes sustanciales del procedimiento que produzca indefensión;

XVII. No se hayan respetado los derechos de la víctima y ofendido en términos de la legislación aplicable;

XVIII. Cuando seguido el proceso por un delito, el quejoso haya sido sentenciado por un ilícito diverso a los mismos hechos materiales que fueron objeto de la investigación, sin que hubiese sido oído en defensa sobre la nueva clasificación, en términos de la legislación procedimental aplicable.

No se considerará que el delito es diverso cuando el que se exprese en la sentencia sólo difiera en grado del que haya sido materia del proceso, o bien sea el resultado de la reclasificación jurídica del delito en términos del Código Nacional de Procedimientos Penales;

XIX. Se trate de casos análogos a las fracciones anteriores a juicio del Órgano jurisdiccional de amparo.”

15. En el artículo 178 se agrega, como se hizo en materia de amparo indirecto, una disposición expresa para que, en la materia procesal penal, se acompañe al informe justificado un índice cronológico del desarrollo de la audiencia en la que se haya dictado el acto reclamado, en el que se indique la intervención de cada una de las partes. Me remito al comentario contenido en el punto 7 que antecede, pues se trata de la misma hipótesis.

16. Por lo que hace al amparo adhesivo, se amplió en el artículo 182 el listado de personas excluidas de la obligación de agotar los medios ordinarios de defensa, en relación con las violaciones procesales que pudieran trascender al fallo.

Así, no tienen esa obligación por cuanto al Principio de Definitividad en amparo directo los menores, incapaces, ejidatarios, trabajadores, núcleos de población ejidal o comunal, o de quienes por sus condiciones de pobreza o marginación se encuentren en clara desventaja social para emprender un juicio, y en materia penal tratándose del imputado (anteriormente, inculpado) y del ofendido o víctima.

17. En materia de suspensión en amparo directo, el artículo 191 señala que, cuando se trate de juicios del orden penal, la autoridad responsable con la sola presentación de la demanda, ordenará suspender de oficio y de plano la resolución reclamada, agregando que, si ésta comprende la pena de privación de libertad, la suspensión surtirá el efecto de que el quejoso quede a disposición del Órgano jurisdiccional de amparo, por mediación de la autoridad responsable.

La modificación consistió en eliminar del precepto la expresión “la cual deberá ponerlo en libertad caucional si la solicita y ésta procede” con que concluía la redacción anterior. Luego de “por mediación de la autoridad responsable”.

18. El artículo 227, que establece la legitimación para denunciar las contradicciones de tesis jurisprudenciales, excluía, por alguna desconocida razón, a los Tribunales Unitarios de Circuito.

Es decir, que podían formular la denuncia Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Plenos de Circuito, Tribunales Colegiados de Circuito, así como sus integrantes, Jueces de Distrito, Procurador General de la República o las partes que intervinieron en los asuntos que las motivaron. Sin embargo, no obstante que son autoridad de amparo, los Tribunales Unitarios quedaban fuera de la posibilidad de evidenciar la contradicción de tesis. La reforma los incluyó.

Estos son solo algunos breves comentarios que pretenden dar un resumen del impacto de la Miscelánea Penal en la Ley de Amparo. No es en forma alguna un estudio exhaustivo ni de mayor pretensión o profundidad.

Espero resulte de utilidad.

martes, 14 de junio de 2016

LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN LOS PROCEDIMIENTOS JURISDICCIONALES NO SANCIONATORIOS EN SEDE ADMINISTRATIVA

Jorge Chessal Palau[1]

SUMARIO: 1.  introducción.   2.  Procedimientos jurisdiccionales no sancionatorios en sede administrativa.  2.1 Sede administrativa.  2.2 Procedimientos jurisdiccionales no sancionatorios.  3.  Procedimientos jurisdiccionales no sancionatorios en sede administrativa. derechos fundamentales.  4. Conclusiones.


  1. Introducción

En este trabajo me propongo abordar la temática de los Derechos Fundamentales. En aquellos casos en que el gobernado enfrenta un procedimiento jurisdiccional cuya finalidad no es la aplicación de una sanción ante una autoridad administrativa.

En primer lugar se plantea una aproximación a lo que debemos entender por un procedimiento jurisdiccional a la luz de las disposiciones normativas en materia de Derechos Fundamentales, particularmente en sede administrativa. A partir de una referencia a los procedimientos administrativos y la exclusión de los procedimientos sancionatorios, posteriormente se propone una enunciación de los mínimos necesarios que deben observarse para cumplir con el respeto irrestricto a los derechos esenciales de los gobernados, así como su posible impugnación.
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  1. Procedimientos jurisdiccionales no sancionatorios en sede administrativa

2.1 Sede administrativa.

En primer término, estimo necesario definir lo que debemos entender como “sede administrativa”. Para esto, debemos recordar que, acorde a lo dispuesto por el artículo 39 de la Constitución General de la República, la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo, del cual dimana todo poder público y se instituye para beneficio de éste, señalando el diverso numeral 41 de la misma Constitución que la soberanía se ejerce por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la Constitución Federal y las particulares de los Estados. Así, el artículo 49 Constitucional nos anota que el Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial; en tanto, el 116 del ordenamiento que nos ocupa repite a nivel estatal la fórmula al señalar que el poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

Dado el entrecruzamiento de atribuciones a partir de lo funcional atribuido a cada Poder, en trazos gruesos diremos que la actividad del Poder Legislativo es hacer leyes, la del Judicial juzgar y las Ejecutivo administrar. Sin embargo y tomando en cuenta la temática de este trabajo, volveremos sobre el tema más adelante. Por lo pronto nos encontramos dilucidando el concepto “sede administrativa”.

Así, por ésta expresión nos referimos, en sentido formal, al Poder Ejecutivo, dada su primigenia atribución de administrar. Sin embargo debo anotar que la actual conformación del Estado mexicano me ha llevado a reducir a la elementalidad el tema, ya que la presencia de Órganos Constitucionales Autónomos o bien de entidades con existencia propia dentro de alguno de los Poderes, como el Consejo de la Judicatura del Poder Judicial de la Federación, excedería los límites metodológicos que pretendo en este texto. Solo para dejar constancia de tal dificultad, cito los criterios judiciales que a continuación se transcriben para conocer la naturaleza de estas autonomías:

ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS. NOTAS DISTINTIVAS Y CARACTERÍSTICAS.

El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación respecto de los órganos constitucionales autónomos ha sostenido que: 1. Surgen bajo una idea de equilibrio constitucional basada en los controles de poder, evolucionando así la teoría tradicional de la división de poderes dejándose de concebir la organización del Estado derivada de los tres tradicionales (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) que, sin perder su esencia, debe considerarse como una distribución de funciones o competencias, haciendo más eficaz el desarrollo de las actividades encomendadas al Estado. 2. Se establecieron en los textos constitucionales, dotándolos de garantías de actuación e independencia en su estructura orgánica para que alcancen los fines para los que fueron creados, es decir, para que ejerzan una función propia del Estado que por su especialización e importancia social requería autonomía de los clásicos poderes del Estado. 3. La creación de este tipo de órganos no altera o destruye la teoría tradicional de la división de poderes, pues la circunstancia de que los referidos órganos guarden autonomía e independencia de los poderes primarios, no significa que no formen parte del Estado mexicano, pues su misión principal radica en atender necesidades torales tanto del Estado como de la sociedad en general, conformándose como nuevos organismos que se encuentran a la par de los órganos tradicionales. Atento a lo anterior, las características esenciales de los órganos constitucionales autónomos son: a) Deben estar establecidos directamente por la Constitución Federal; b) Deben mantener, con los otros órganos del Estado, relaciones de coordinación; c) Deben contar con autonomía e independencia funcional y financiera; y d) Deben atender funciones primarias u originarias del Estado que requieran ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad.[2]

ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS. SUS CARACTERÍSTICAS.

Con motivo de la evolución del concepto de distribución del poder público se han introducido en el sistema jurídico mexicano, a través de diversas reformas constitucionales, órganos autónomos cuya actuación no está sujeta ni atribuida a los depositarios tradicionales del poder público (Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial), a los que se les han encargado funciones estatales específicas, con el fin de obtener una mayor especialización, agilización, control y transparencia para atender eficazmente las demandas sociales; sin que con ello se altere o destruya la tradicional doctrina de la división de poderes, pues la circunstancia de que los referidos organismos guarden autonomía e independencia de los poderes primarios, no significa que no formen parte del Estado mexicano, ya que su misión principal radica en atender necesidades torales tanto del Estado como de la sociedad en general, conformándose como nuevos organismos que se encuentran a la par de los órganos tradicionales. Ahora bien, aun cuando no existe algún precepto constitucional que regule la existencia de los órganos constitucionales autónomos, éstos deben: a) estar establecidos y configurados directamente en la Constitución; b) mantener con los otros órganos del Estado relaciones de coordinación; c) contar con autonomía e independencia funcional y financiera; y, d) atender funciones coyunturales del Estado que requieran ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad.[3]

Tomando en cuenta lo dispuesto por los artículos 80 y 90 de la Constitución General de la República, reconozco entonces como “sede administrativa” al Presidente de la República y a la Administración Pública Federal, centralizada y paraestatal.

Según el artículo 1 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Oficina de la Presidencia de la República, las Secretarías de Estado, la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal y los Órganos Reguladores Coordinados (Comisión Nacional de Hidrocarburos y Comisión Reguladora de Energía) integran la Administración Pública Centralizada, en tanto que los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la administración pública paraestatal.

Así, por exclusión, dejamos fuera de nuestro estudio las entidades no referidas en la enunciación que antecede.


2.2 Procedimientos jurisdiccionales no sancionatorios.

Nunca sobra la aclaración que en este apartado solo nos referiremos a lo que ocurre en sede administrativa, por tanto, los procedimientos jurisdiccionales, sancionatorios o no que ocurren en entorno diverso no interesan a esta exposición.

Habíamos dejado ya asentado que no obstante la división formal de atribuciones que establece la Constitución General de la República en cuanto a judicial, administrativa y legislativa, cada uno de los Poderes de la unión desarrolla actividades en ejercicio de atribuciones que conllevan esas mismas funciones, pero acotadas como casos de excepción frente a lo que es su competencia originaria.

Así, la Administración (Poder Ejecutivo) expide reglamentos (actividad legislativa) pero con las limitaciones que se desprenden del artículo 89 fracción I de la Constitución General de la República, al igual que ejerce facultades jurisdiccionales. Veamos el contenido de este concepto.

En un sentido amplio y recurriendo a la etimología latina de la palabra, la “jurisdicción” es la facultad ejercida por el órgano del Estado que consiste en dictar el derecho, es decir, juzgar.

Originariamente atribuida la facultad a los tribunales por el artículo 17 de la Constitución General de la República, el juzgamiento consiste en un pronunciamiento autoritario respecto de la resolución de una controversia en la cual se da a cada quien lo que le corresponde, es decir, se hace justicia. Es cierto que existen conceptos como “jurisdicción voluntaria” que se refieren precisamente a casos en que interviene la autoridad judicial sin que exista contienda; sin embargo, recordemos que estamos en un escenario formalmente distinto y, por tanto, solo nos interesa el sentido que puede referirse a la sede administrativa. Por tanto, de principio asumimos que en un procedimiento jurisdiccional existe contraposición de posturas.

Lo anterior lo afirmo ya que no podríamos atribuir al concepto una amplitud tal que se entendiera como el “dictar el derecho” desde una postura rígida textual e inamovible, ya que en todo caso el Principio de Legalidad previsto en la parte inicial del artículo 16 de la Constitución Federal implicaría que todo acto de autoridad, por estar fundado en derecho, sería jurisdiccional. Es claro que el concepto “dictar el derecho” tiene un alcance mayor que solo puede comprenderse cuando se decide una controversia, es decir, cuando se dice a quien asiste la razón en una contienda específica.

Dicho esto, dando por entendido que la sede administrativa hace un pronunciamiento decidiendo una contienda entre dos posturas distintas, el procedimiento jurisdiccional será entonces aquél necesario para llegar a tal determinación. Así podemos inferirlo del artículo 12 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo donde se señala que las normas contenidas en ese ordenamiento bajo el título  “Del Procedimiento Administrativo” son aplicables a la actuación de los particulares ante la Administración Pública Federal, así como a los actos a través de los cuales se desenvuelve la función administrativa.

Sin embargo, debemos precisar que existen diversos tipos de mecanismos procesales que culminan con una determinación que decide una contienda. De todos éstos, que resultaría inútil tratar de especificar en lo individual habida cuenta la enorme pluralidad de ordenamientos y la reducida extensión que otorga una ponencia como la que aquí se pone a consideración del lector, nos interesan los que resuelven una controversia ya entre particulares o bien de éstos con la propia administración, siempre y cuando no conlleven lo relativo a una sanción.

Las razones de la exclusión son simples: los mecanismos sancionatorios se deben regir por las mismas reglas del ámbito penal, en lo que resulten aplicables. Esto lo ha dicho la Suprema Corte de Justicia de la Nación conforme los siguientes criterios:

LAS INFRACCIONES FISCALES SE RIGEN POR LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y POR LAS GARANTÍAS DEL DERECHO PENAL, EN LO QUE RESULTEN APLICABLES.
Las infracciones fiscales constituyen la vulneración del conjunto de normas que regulan el cumplimiento de las obligaciones fiscales, mientras que las violaciones fiscales se refieren a los preceptos que impongan deberes formales o sustanciales, por lo que su única diferencia se encuentra en la sanción aplicable, ya sean penas pecuniarias o privativas de libertad, lo cual determina que se esté en presencia de una infracción o de un delito. En esta línea de ideas, resulta evidente que las sanciones establecidas en el Código Fiscal de la Federación para el incumplimiento de una obligación formal o sustancial guardan una gran similitud con las penas, toda vez que ambas tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico; de lo que se sigue que la infracción fiscal propiamente establecida por el legislador por el incumplimiento de las obligaciones formales debe atender a los principios del derecho administrativo sancionador y, en la medida que resulten aplicables a las garantías del derecho penal.[4]

TIPICIDAD. EL PRINCIPIO RELATIVO, NORMALMENTE REFERIDO A LA MATERIA PENAL, ES APLICABLE A LAS INFRACCIONES Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS.
El principio de tipicidad, que junto con el de reserva de ley integran el núcleo duro del principio de legalidad en materia de sanciones, se manifiesta como una exigencia de predeterminación normativa clara y precisa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. En otras palabras, dicho principio se cumple cuando consta en la norma una predeterminación inteligible de la infracción y de la sanción; supone en todo caso la presencia de una lex certa que permita predecir con suficiente grado de seguridad las conductas infractoras y las sanciones. En este orden de ideas, debe afirmarse que la descripción legislativa de las conductas ilícitas debe gozar de tal claridad y univocidad que el juzgador pueda conocer su alcance y significado al realizar el proceso mental de adecuación típica, sin necesidad de recurrir a complementaciones legales que superen la interpretación y que lo llevarían al terreno de la creación legal para suplir las imprecisiones de la norma. Ahora bien, toda vez que el derecho administrativo sancionador y el derecho penal son manifestaciones de la potestad punitiva del Estado y dada la unidad de ésta, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador debe acudirse al aducido principio de tipicidad, normalmente referido a la materia penal, haciéndolo extensivo a las infracciones y sanciones administrativas, de modo tal que si cierta disposición administrativa establece una sanción por alguna infracción, la conducta realizada por el afectado debe encuadrar exactamente en la hipótesis normativa previamente establecida, sin que sea lícito ampliar ésta por analogía o por mayoría de razón.[5]

DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO.
De un análisis integral del régimen de infracciones administrativas, se desprende que el derecho administrativo sancionador posee como objetivo garantizar a la colectividad en general, el desarrollo correcto y normal de las funciones reguladas por las leyes administrativas, utilizando el poder de policía para lograr los objetivos en ellas trazados. En este orden de ideas, la sanción administrativa guarda una similitud fundamental con las penas, toda vez que ambas tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico; en uno y otro supuesto la conducta humana es ordenada o prohibida. En consecuencia, tanto el derecho penal como el derecho administrativo sancionador resultan ser dos inequívocas manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, entendida como la facultad que tiene éste de imponer penas y medidas de seguridad ante la comisión de ilícitos. Ahora bien, dada la similitud y la unidad de la potestad punitiva, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador puede acudirse a los principios penales sustantivos, aun cuando la traslación de los mismos en cuanto a grados de exigencia no pueda hacerse de forma automática, porque la aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza. Desde luego, el desarrollo jurisprudencial de estos principios en el campo administrativo sancionador -apoyado en el Derecho Público Estatal y asimiladas algunas de las garantías del derecho penal- irá formando los principios sancionadores propios para este campo de la potestad punitiva del Estado, sin embargo, en tanto esto sucede, es válido tomar de manera prudente las técnicas garantistas del derecho penal.[6]

Por tanto, siendo lo penal el sector del conocimiento jurídico donde más se ha abonado en el desarrollo de los derechos fundamentales, excluyo los temas sancionatorios a efecto de explorar los que no tienen tal carácter.

Finalmente quiero señalar que, toda vez que hablamos de procedimientos jurisdiccionales, la sede administrativa debe ser entendida en su más pertinente acepción, de manera que cuando se haga referencia a élla en realidad lo hacemos a un tribunal en igualmente amplio sentido, ya que aun y cuando su naturaleza formal es otra, materialmente actúa como un órgano de juzgamiento.


  1. Procedimientos jurisdiccionales no sancionatorios en sede administrativa. derechos fundamentales.

La propia Ley Federal de Procedimiento Administrativo señala en su artículo 13 que el procedimiento se desarrollará con arreglo a los principios de economía, celeridad, eficacia, legalidad, publicidad y buena fe.

Estos principios son en realidad la legalización de una serie de derechos Fundamentales que se desprenden del texto constitucional y de otros instrumentos normativos que regulan la vigencia de este tipo de derechos.

El artículo 1 de la Constitución General de la República señala que en los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en la propia Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección; que las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con la Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia; y, finalmente, que todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.

De acuerdo entonces a la Constitución General de la República, un procedimiento jurisdiccional en sede administrativa cuya finalidad no sea sancionatoria debe, en todo caso, observar los derechos esenciales que de la propia Constitución se desprenden.

El propio artículo 1 en estudio señala ya de manera específica una cuestión que debe informar las determinaciones que en materia jurisdiccional en sede administrativa se emitan, debidamente armonizada con lo que se determina en los diversos numerales 14 y 16: el apego al Derecho en la actuación de la autoridad.

Desde el momento en que se señala que en México todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos por la propia Constitución y en los tratados internacionales, además de que, tratándose de las autoridades deberán observarse la forma escrita, la expresión de la fundamentación y la motivación así como la existencia de competencia previa en el órgano del Estado que realiza el acto y la obligación de apegarse a la ley, ya sea en cuanto a su texto o a su interpretación o, incluso, a los Principios Generales del Derecho, se construye un sólido valladar en contra de la actuación arbitraria del orden público al resolver una controversia en la cual debe decidirse el derecho. Este derecho a la Legalidad es, tal vez, la piedra angular de todo el sistema, conjuntamente con los derechos fundamentales de Audiencia y de Acceso a la Justicia a que me refiero a continuación.

El individuo, de forma inherente a su naturaleza humana, tiene una serie de derechos que, más allá de ser otorgados, son reconocidos por el orden normativo. Así, la persona tiene derecho a la vida, a la integridad personal, a la propiedad, a la dignidad, a la igualdad, a la libertad, al honor, a la vida privada, a la información, a participar en la vida política de su comunidad, a contar con mecanismos de defensa frente a las autoridades, a la nacionalidad, al trabajo,  a la salud, a la educación, a la vivienda, a la alimentación, a la familia, al agua, al medio ambiente y un largo etcétera que se construye día con día conforme evoluciona la humanidad. Por tanto, conforman el patrimonio jurídico esencial de todo ser humano.

Si existe esa pertenencia originaria, no puede existir una alteración privativa de alguno de los derechos fundamentales sin otorgar la posibilidad de que la persona pueda conocer la causa, argüir su defensa y probarla. Todo eso constituye el derecho esencial de Audiencia.

En efecto, a efecto de que se constituya en el procedimiento jurisdiccional en sede administrativa la contienda, es menester que se conozca por el gobernado la cuestión a dilucidar, que se le permita exponer su postura frente a la materia a debate y que además se le otorgue la posibilidad de acreditar su dicho. Todo esto se deriva del artículo 14 de la Constitución General de la República por cuanto señala que nadie puede ser privado de sus bienes, propiedades o derechos (y aquí se encuadran los fundamentales) sino mediante juicio (ejercicio de jurisdicción) seguido ante los tribunales previamente establecidos (por extensión, la sede administrativa) en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento (conocimiento, defensa y prueba) y conforme las leyes expedidas con anterioridad al hecho (legalidad).

Ahora bien, ya que tratamos de cuestiones jurisdiccionales, no podemos dejar a un lado el contenido del artículo 17 Constitucional por cuanto informa el derecho esencial de Acceso a la Justicia.

Dispone dicho precepto que toda persona tiene derecho a que se le administre justicia (jurisdicción) por tribunales (en nuestro caso, sede administrativa) que estarán expeditos (libres de obstáculos) para impartirla en los plazos (tiempos) y términos (formas) que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta (sin dilación), completa (agotando todas las cuestiones que conforman la litis) e imparcial (sin que existan factores distintos de la propia materia de la controversia que incline la decisión de la autoridad), además de que dicha justicia será gratuita (sin costo) y con plena garantía de la independencia (sin factores que conminen a la autoridad para desviar su resolución) de la autoridad y la plena ejecución (de cumplimiento obligatorio) de sus resoluciones.

Esta triada fundamental, Legalidad, Audiencia y Acceso a la Justica, constituye el basamento sobre el cual se construye la jurisdicción en sede administrativa no sancionatoria. Sin embargo, no es lo único atinente a Derechos Fundamentales.

En efecto, la interpretación progresiva de estos conceptos conlleva asumir los contenidos sustantivos que derivan de los más de ciento setenta tratados firmados por México en materia de derechos fundamentales así como las que se desprenden de las diversas disposiciones constitucionales. Esto es así, ya que el artículo 1 de la Constitución General de la República impone a las autoridades, sin distinción, promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos.

Esto va muy de la mano con la inclusión normativa de principios esenciales en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo a los que hemos hecho referencia (economía, celeridad, eficacia, legalidad, publicidad y buena fe).

Por tanto, no habría una diferencia real en el procedimiento jurisdiccional en su esencia a partir de la sede donde se desarrolla, sino que, por el contrario, lo que importa es su contenido y naturaleza, por lo que los derechos aplicables ante autoridad judicial deben resultar pertinentes igualmente ante autoridad administrativa en este tipo de asuntos.

Sin embargo, puede ser (y es) que existan autoridades que, en ejercicio de la jurisdicción en sede administrativa en procedimientos no sancionatorios se aparten de la recta aplicación y respeto a los Derechos Fundamentales, en cuyo caso nuestra legislación presenta la opción de acudir al juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

No obstante que el Poder Judicial de la Federación tiene a su cargo la salvaguarda de los derechos básicos a partir del control de constitucionalidad, la jurisprudencia que se dicte en las contiendas de amparo, controversia constitucional o acción de inconstitucionalidad solo obliga a tribunales, por lo que las autoridades administrativas, de principio, quedan ajenas a su aplicabilidad. Esto se deriva del hecho de que la Constitución solo establece el apego a la ley como obligación y la jurisprudencia no es, ni formal ni materialmente, una ley. Así consta en los siguientes criterios:

JURISPRUDENCIA SOBRE INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES. LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS NO ESTÁN OBLIGADAS A APLICARLA AL CUMPLIR CON LA GARANTÍA DE FUNDAR Y MOTIVAR SUS ACTOS.

La obligación de las autoridades administrativas de fundar y motivar sus actos consiste en citar de manera específica la ley exactamente aplicable al caso, así como en expresar las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto y la adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables y no, en citar también la jurisprudencia respectiva, esto es, la obligación de fundar los actos en la ley, no implica hacerlo en la forma en que haya sido interpretada por los órganos competentes del Poder Judicial de la Federación, dado que la jurisprudencia tiene notables diferencias con la ley y no puede ser equiparable a ésta, principalmente porque la jurisprudencia es obra de los órganos jurisdiccionales y la ley del órgano legislativo, es decir, la jurisprudencia no es una norma general y sólo se aplica a casos particulares, conforme al principio de relatividad de las sentencias que rige al juicio de garantías, por lo que resulta erróneo sostener que los actos de las autoridades administrativas sean violatorios del artículo 16 constitucional por no apoyarse en la jurisprudencia que declare la inconstitucionalidad de una ley, habida cuenta que por remisión del octavo párrafo del artículo 94 de la Constitución Federal, los preceptos 192 y 193 de la Ley de Amparo, establecen con precisión que la jurisprudencia obliga solamente a los órganos jurisdiccionales.[7]

JURISPRUDENCIA SOBRE INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES. AUNQUE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS NO ESTÁN OBLIGADAS A APLICARLA AL EMITIR SUS ACTOS, SÍ DEBEN CUMPLIR LAS SENTENCIAS EN LAS QUE, CON BASE EN AQUÉLLA, EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA DECLARE SU NULIDAD.

El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa al estar obligado, en términos del artículo 192 de la Ley de Amparo, a aplicar la jurisprudencia, aun la que declara la inconstitucionalidad de una ley, debe, con base en aquélla, decretar la nulidad de las resoluciones administrativas que se hayan fundado en una ley declarada inconstitucional, por constituir un vicio de legalidad contrario al artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En ese caso, las autoridades administrativas deberán cumplimentar la sentencia dictada por el tribunal conforme a los lineamientos ahí establecidos, pues si bien es cierto que dichas autoridades al emitir sus actos, no están obligadas a acatar la jurisprudencia que haya declarado la inconstitucionalidad de una ley, por no preverlo así los artículos 192 y 193 de la Ley de Amparo, también lo es que al dictar la resolución de cumplimiento no están acatando propiamente la jurisprudencia, ni se les está obligando a someterse a ella, sino a la sentencia del mencionado tribunal en que se aplicó.[8]

Sin embargo, como lo señalan los criterios transcritos, la vía de control de constitucionalidad se surte a través del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, el cual sí es ente obligado al acatamiento jurisprudencial, por lo que en base a la cosa juzgada se afecta y regula la actuación irregular de la sede administrativa.

También se puede acudir al juicio de amparo en términos de la ley de la materia cuando se trate de un procedimiento administrativo seguido en forma de juicio (jurisdiccional), y no se presente un cambio de situación jurídica en el mismo por lo que deban considerarse consumadas irreparablemente las violaciones reclamadas en el procedimiento respectivo, por no poder decidirse en tal procedimiento sin afectar la nueva situación jurídica; igualmente podrá acudirse al amparo cuando los actos jurisdiccionales en sede administrativa no deban ser revisados de oficio, conforme a las leyes que los rijan, o no proceda contra ellos algún juicio, recurso o medio de defensa legal por virtud del cual puedan ser modificados, revocados o nulificados. En este caso se obliga a acudir al medio ordinario de defensa, siempre que conforme a las mismas leyes se suspendan los efectos de dichos actos de oficio o mediante la interposición del juicio, recurso o medio de defensa legal que haga valer el quejoso, con los mismos alcances que los que prevé la Ley de Amparo y sin exigir mayores requisitos que los que la misma consigna para conceder la suspensión definitiva, ni plazo mayor que el que establece para el otorgamiento de la suspensión provisional, independientemente de que el acto en sí mismo considerado sea o no susceptible de ser suspendido de acuerdo con dicha Ley.

Por otra parte, queda por dilucidar si la Comisión Nacional de los Derechos Humanos es competente para conocer de las quejas por violación a este tipo de normas reconocidas por el Estado mexicano ya en la propia Constitución o en los tratados internacionales que suscriba tratándose de procedimientos jurisdiccionales no sancionatorios en sede administrativa.

Al respecto, el artículo 102 apartado B de la Constitución General de los Estados Unidos Mexicanos señala que los organismos de protección de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano no serán competentes tratándose de asuntos electorales y jurisdiccionales.

Como ya señalamos en este trabajo, lo jurisdiccional tiene una naturaleza particular propia que lo hace diverso al resto de los actos realizados por la administración, ya centralizada o descentralizada. Uno de los principios a que nos hemos referido como propio y básico de la posibilidad de decidir el derecho es la independencia, por lo cual no es posible concebir que se pueda dar una recomendación relativa a una determinación jurisdiccional, sin importar que se trate de sede administrativa. Esto es así porque en realidad la norma constitucional lo que busca es que se respete la división de Poderes y, esencialmente, la independencia de los tribunales y, si bien es cierto pareciera de la lectura de la exposición de motivos a la reforma que incorporó el 28 de enero de 1992 este apartado B al artículo 102 constitucional se hace referencia a las autoridades formalmente jurisdiccionales, no podemos, al paso del tiempo, asumir tal rigidez, pues, como ha quedado ya demostrado, hay procedimientos jurisdiccionales en sede administrativa que resultarían afectados en cuanto a la independencia de la autoridad para dictar su fallo. Esto podemos deducirlo de la forma en que se tradujo la temática en la Ley de la Comisión nacional de Derechos Humanos de junio de 1992 en el artículo 8 que señala que  sólo podrán admitirse o conocerse quejas o inconformidades contra actos u omisiones de autoridades judiciales, salvo las de carácter federal, cuando dichos actos u omisiones tengan carácter administrativo. Es decir, que no solo se atiende al aspecto formal para definir la competencia del organismo. Más adelante, el mismo precepto señala que la Comisión Nacional de (los) Derechos Humanos por ningún motivo podrá examinar cuestiones jurisdiccionales de fondo.

Por tanto, estimo que no se surte la competencia de la Comisión para conocer de las cuestiones relacionadas con el tema propuesto en este trabajo.

En esta tesitura, tanto los medios recursales administrativos, el juicio contencioso administrativo o el amparo son las vías idóneas para controlar el apego a los derechos fundamentales de los procedimientos jurisdiccionales no sancionatorios en sede administrativa, pero no lo es el órgano de conocimiento natural de violaciones a derechos humanos, a partir de preservar la independencia de los juzgadores, sin importar su naturaleza formal. En eso notamos igualmente la identidad de la actividad jurisdiccional al margen de su “entorno de desarrollo”.


  1. Conclusiones y consideraciones a debate.

Con base en lo expuesto, estimo base suficiente para concluir que los derechos fundamentales que rigen todo procedimiento jurisdiccional formal y materialmente hablando, deben hacerse extensivos a los que materialmente ocurren en sede administrativa, pues no hay razón suficiente para establecer una diferencia en función de su contenido. El ejercicio de la jurisdicción, de manera natural o por excepción, es la misma, no importando la sede en la cual ocurre.

Sin embargo, creo que se adeuda en lo relativo a la jurisprudencia, la obligatoriedad para las autoridades administrativas cuando actúan como órganos jurisdiccionales en el ámbito de su competencia. Si no hay motivo para el distingo de la función, tampoco para su desarrollo.

La división de poderes, como ha quedado ya anotado, se ha desdibujado de cómo se imaginó en un principio.




[1]  Abogado postulante, egresado de la Universidad Autónoma de San Luis Potosí, miembro de la Barra Mexicana Colegio de Abogados.
[2]  Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época. Pleno. Tesis: P./J. 20/2007. Tomo XXV, Mayo de 2007. Pág. 1647. No. de Registro: 172,456 Controversia constitucional 31/2006. Tribunal Electoral del Distrito Federal. 7 de noviembre de 2006. Mayoría de nueve votos. Ausente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Disidente: Genaro David Góngora Pimentel. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretarios: Laura Patricia Rojas Zamudio y Raúl Manuel Mejía Garza.El Tribunal Pleno, el diecisiete de abril en curso, aprobó, con el número 20/2007, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a diecisiete de abril de dos mil siete.
[3] Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época. Pleno. Tesis: P./J. 12/2008. Tomo XXVII, Febrero de 2008. Pág. 1871. No. de Registro: 170,238 Controversia constitucional 32/2005. Municipio de Guadalajara, Estado de Jalisco. 22 de mayo de 2006. Unanimidad de ocho votos. Ausentes: Sergio Salvador Aguirre Anguiano, José Ramón Cossío Díaz y Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Ponente: Juan N. Silva Meza. Secretario: Martín Adolfo Santos Pérez.El Tribunal Pleno, el catorce de enero en curso, aprobó, con el número 12/2008, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a catorce de enero de dos mil ocho.
[4] Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época. Primera Sala. Tesis: 1a. XXVII/2007. Tomo XXV, Febrero de 2007. Pág. 652. No. de Registro: 173,256. Amparo directo en revisión 1521/2006. Felipe Rosas Carpio. 18 de octubre de 2006. Cinco votos. Ponente: Sergio A. Valls Hernández. Secretaria: Paola Yaber Coronado.

[5] Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época. Pleno. Tesis: P./J. 100/2006. Tomo XXIV, Agosto de 2006.Pág. 1667. No. de Registro: 174,326. Acción de inconstitucionalidad 4/2006. Procurador General de la República. 25 de mayo de 2006. Unanimidad de ocho votos. Ausentes: Mariano Azuela Güitrón, Sergio Salvador Aguirre Anguiano y José Ramón Cossío Díaz. Ponente: Genaro David Góngora Pimentel. Secretarios: Makawi Staines Díaz y Marat Paredes Montiel. El Tribunal Pleno, el quince de agosto en curso, aprobó, con el número 100/2006, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a quince de agosto de dos mil seis.

[6] Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época. Pleno. Tesis: P./J. 99/2006. Tomo XXIV, Agosto de 2006. Pág. 1565. No. de Registro: 174,488. Acción de inconstitucionalidad 4/2006. Procurador General de la República. 25 de mayo de 2006. Unanimidad de ocho votos. Ausentes: Mariano Azuela Güitrón, Sergio Salvador Aguirre Anguiano y José Ramón Cossío Díaz. Ponente: Genaro David Góngora Pimentel. Secretarios: Makawi Staines Díaz y Marat Paredes Montiel. El Tribunal Pleno, el quince de agosto en curso, aprobó, con el número 99/2006, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a quince de agosto de dos mil seis.
[7] Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época. Segunda Sala. Tesis: 2a./J. 38/2002. Tomo XV, Mayo de 2002. Pág. 175. No. de Registro: 186,921. Contradicción de tesis 40/2001-PL. Entre las sustentadas por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito y el Primer Tribunal Colegiado del Décimo Cuarto Circuito. 26 de abril de 2002. Cinco votos. Ponente: Mariano Azuela Güitrón. Secretario: José Antonio Abel Aguilar. Tesis de jurisprudencia 38/2002. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del tres de mayo de dos mil dos.

[8] Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época. Segunda Sala. Tesis: 2a./J. 89/2004. XX, Julio de 2004. Pág. 281. No. de Registro: 181,109. Contradicción de tesis 27/2004-SS. Entre las sustentadas por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito. 23 de junio de 2004. Cinco votos. Ponente: Genaro David Góngora Pimentel. Secretaria: Blanca Lobo Domínguez. Tesis de jurisprudencia 89/2004. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del dos de julio de dos mil cuatro.